一
城市风貌特色规划：热话题的新思考
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从“危机论”到“竞争论”的风貌规划历程
城市风貌规划最早伴随着20世纪80年代末90年代初期的城市特色探讨而出现。城市建设发展提速导致城市物质空间形态出现断层、碎片，传统文化生活受到抑制，甚至消亡，为此一系列的“保护”、“挽救”等风貌保护在20世纪90年代全国各地普遍展开，尤其是一些历史积淀较为厚重而城建势头迅猛的大中城市，可以说当时的风貌规划是一种风貌“危机论”的产物，编制规划的多是历史保护规划。随着21世纪城市发展全球化时代的到来，城市作为体现全球化影响的主要载体，以多种复杂的方式进行着全球资源、市场、发展空间与发展机会的竞争。生活质量及地区文化等“软性因素”在这一争夺中开始备受重视，城市风貌的意义已经不仅仅局限于美化城市视觉空间环境，提升城市空间环境质量，更多地关乎如何塑造城市形象、繁荣城市文化、打造城市品牌。
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城市风貌特色规划的特征
城市风貌特色是一个城市区别于其他城市的特殊表象，是城市的社会、经济、历史、地理、文化、生态、环境等内涵所综合显现出的外在形象的个性特征。城市风貌特色规划是对城市历史文脉进行挖掘，从而引导城市形成富有个性魅力的空间形态的一项专项规划，具有以下三方面的特征。
（1）规划成果的非法定性
在经济转型和快速城市化时期，由于经济社会需求的多样化、利益主体的多元化，现有法定规划体系已不能满足城市社会发展的现实要求，城市风貌特色规划也就在此背景下产生的一类非法定性规划，目前还没有统一的编制标准和评价准则。
（2）规划方法的综合性
我国现阶段城市规划大致分为总体规划（含分区规划）与详细规划两阶段，而风貌规划可以介入城市规划的各个阶段，是在多层次法定性规划的指导下形成的一项专项规划，在规划方法上运用了总体规划、详细规划、城市设计等规划的方法，同时也借鉴了战略规划、概念规划的一些手段，在规划方法上具有较强的综合性。
（3）规划内容的全面性
城市风貌规划从宏观对策到微观形象的塑造，是一项复杂的系统工程，一方面需要从区域、城市的整体宏观层面上，从指导方针、政策策略的高度分析城市与自然环境的依存关系，提出给人以鲜明印象的城市意向；另一方面，还应以实体环境与视觉艺术为基础，塑造城市中观与微观层面上的实体环境。因此，需要各部门、多学科的协调合作。
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城市风貌特色规划编制的新思考
本文结合笔者参与的《湖北省十堰市城市风貌与特色规划》，对该规划的规划编制与实施进行研究，探索城市风貌特色规划与法定规划相融合，以实施为导向，将城市风貌特色规划这种非法定规划的规划内容和法定规划的实施性和管理性内容相结合，从而提出城市风貌特色规划编制的新思路，找寻面向实施的风貌特色规划的新思路。
二
实证探讨：十堰市城市风貌与特色规划
年10月，十堰市规划局经过多家设计单位的招投标比选后，正式委托我院编制《十堰市城市风貌与特色规划》，规划研究范围分为两个层次：市辖区拓展范围km2；城市建设范围km2。本次风貌特色规划对接城市总体规划内容，通过宏观的发展策略、中观的系统导则、微观的重点地区的城市设计及地块图则三层次内容，完善城市总体规划在城市风貌特色考虑上的不足，同时对总体城市规划下一层面的控制性详细规划及具体地段的修建性详细规划在景观塑造方面进行了明确指引。
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规划要点
（1）分层级系统构建城市整体风貌
宏观市域层面构筑“青山环城，绿水绕城，森林漫城”的城市意向；宏观市区层面构筑“聚拥山水情怀的生态之城，地域文化荟萃的文化之城，彰显城市精神的汽车之城”的城市发展目标，并围绕城市关键要素“山、水、林、文、城”五方面提出发展策略；中观层面从各个系统导则：城市色彩、特色分区、城市街道系统、夜景灯光系统、绿化系统研究控制城市要素。微观层面结合城市未来发展重点，分别对重要山体、道路、水系、公共空间、地段进行设计与指引，并针对城市近期重点发展项目，借鉴控制性详细规划图则做法，引入设计导则，与城市管理有效结合。
①总体策略
本次风貌规划继承“山、水、林、文、城”的自然人文遗产，以山为依衬，以水为脉络，以绿色为基底，以文化为内涵，以道路为骨架，构建五大发展策略。
五大核心要素
②重点引导
在五大发展策略的指导下，对城市中重要的山体、地段、道路、水系与节点进行重点指引。实现“一山一景、一中心一特色、一路一树、一水一主题、一节点一文化”的城市风貌特色体系。
③系统指引
本次规划对城市色彩、建筑风貌、街道设施、夜景灯光、城市绿化进行系统指引。根据十堰市自身的自然景观与城市文化特色明确各个系统的设计原则和策略，凸显十堰城市特色。
（2）面向实施的规划编制
本次规划考虑与规划实施相结合，充分结合已编制和正在编制的相关规划，让此次规划能够有效融入现行规划体系。规划成果上将本规划说明书及图纸中所规定的设计原则、内容等控制要素作为总体规划文本的补充，共同成为审批下一层次规划及设计的依据。本着动态规划与逐步实施的原则，对城市近期重要的开发建设项目提出了相应的规划实施建议和引导措施，运用规划引导图则，并与控制性详细规划相结合，使该规划能够在近期的城市建设中发挥积极作用。
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编制规划的后续总结与思考
回顾本次规划编制，在项目面向实施管理主要出现的问题包括以下两方面。
（1）城市风貌特色规划语言难以和规划管理语言之间实现有效转译。
地方管理部门习惯于指令式、规范式的规划管理语言，但是城市风貌特色规划中更多的是艺术化的设计语言。为了更好地配合地方管理部门依据本次规划进行城市建设管理，项目组不断与地方规划管理部门沟通，不断衔接和吸纳正在编制的其他相关规划项目，并配合地方规划管理部门一起拟定开发项目的设计条件和调整意见。
（2）缺乏法律效力阻碍总体城市设计的有效实施。
城市风貌特色规划是非法定规划，尽管地方政府对风貌规划非常重视，实施的决心也很大，但是由于缺少相应的法律规范，当面对多方利益相冲突的时候，往往会让步于政府、开发商和地方企业的利益。
三
构建面向实施的城市风貌特色规划
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与各层次法定规划相融合的总体城市设计成果编制
风貌特色规划需要和法定规划内容相融合才能够真正具有可操作性，这就要求风貌规划各层次的规划设计内容与法定规划层次一一对应，才能够有效防止风貌规划编制成果在向法定规划成果的转化中产生偏差，从而保证规划真正贯彻城市规划体系。
（1）宏观层面——和城市总体规划相结合
在宏观层面上，城市风貌特色规划需要研究确定城市空间的总体形态，提出改善城市景观形象和空间环境质量的总体目标，构建富有特色的城市空间形态格局与人文活动场所的总体框架。此外，风貌规划还可通过城市公共政策的形式对城市整体的风貌特色进行引导，和城市总体规划一起指导城市的建设与发展。风貌规划中基于某种要素而制定的专项城市设计也可以通过城市设计导则的形式转为城市公共政策，如城市色彩控制、城市植物配置、城市标识系统等。
（2）中观层面——和控制性详细规划的结合
在中观层面，需要将城市风貌特色规划的相关内容分解并转译到各个分区和地段的控制性详细规划的相关内容中，借助控制性详细规划以及具有同等效力的法定图则发挥作用。城市设计导则的内容应参考控制性详细规划的单元地块划分，对重要的城市建成区进行城市设计导则覆盖，对重点地块、一般地块、已批待建地块进行分类设计引导，将上述设计内容通过规划语言在图纸上表达，配合控制性详细规划图则的编制和实施。
（3）微观层面——和具体项目审批的结合
对于具体地块开发管理，需结合城市风貌特色规划和控制性详细规划提供项目开发的规划设计条件。对城市风貌特色规划的相关内容转译为规划设计条件时，需要通过各种控制语汇对城市设计内容进行解释说明。城市风貌特色规划的编制单位可协助规划管理部门针对具体开发项目提出符合城市风貌特色规划和控制性详细规划要求的规划设计条件，开发单位依照该规划条件进行开发建设。
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城市风貌特色规划有效实施的保障机制
为了保证城市风貌特色规划有效实施，主要从以下三方面提供保障机制进行探讨。
（1）规划管理的一体化
将城市风貌特色规划成果纳入数字规划管理信息系统，可以按照法定层面和技术指导层面两个层面进行管理。总体规划、分区规划及控制性详细规划的法定文件（包括城市设计与法定规划整合后的规划）纳入法定层，其他的控制要求、技术图纸作为指导城市建设的有效手段，纳入技术指导层面，与法定规划共同作为规划编制、管理与审批的技术支持。
（2）编制技术机构的跟踪维护
风貌规划项目的编制技术机构与规划管理部门形成长期密切的合作，风貌规划技术机构跟踪、推进、反馈和修正城市风貌特色规划的实施，协助规划管理部门对具体项目的审批提供规划设计条件，实现城市风貌特色规划的技术与管理一体化。
（3）加强城市风貌特色规划的法规制度建设
加强城市风貌特色规划法规与制度方面的研究，为城市风貌特色规划提供有效法律保障。将影响城市结构、宏观格局、人文特色等重要要素的控制内容，以及城市重要地段的某些控制要素，融入地方城市规划技术管理的相关规定中，将城市风貌特色规划的控制内容以城市建设规范的形式表达出来，对建设环境起到控制作用。
现状改造示意
四
结语
本文从风貌规划与法定规划的关系入手，希望能够为风貌规划可操作性的研究提供一种新的思路，探寻风貌规划在城市建设中发挥效用的作用机制，以期搭建一个面向规划实施的城市风貌规划研究框架，为同类型的规划项目提供有益的参考。
原文刊载于我院《理想空间》第66期
作者：管娟，上海同济城市规划设计研究院有限公司，副主任规划师
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